Kde nás najdete? Zakázkové oddělení: 499 320 459, technická kancelář: 608 075 005, 281 017 369
Kde chybí prevence,
hasiči nepomohou!
31
LET

Rekodifikace stavebního práva – mýty, dezinformace a skutečnost

Publikováno dne 16. 3. 2019

Právní okolí ke stavebnímu zákonu tvoří téměř 80 zákonů. Většina z nás v praxi zažila, kolik stanovisek, vyjádření a druhů dokumentace musela předložit, aby se po letech úsilí mohlo začít stavět. Stavební zákon prošel několika zásadními změnami koncepce, a ta poslední pak každý rok větší či menší novelou. K zásadním změnám a zlepšení ani po 13. letech nedošlo a ani dojít nemohlo. Obrovské množství předpisů zasahuje do mnoha oblastí a ministerstev, jsou složité, často nejednoznačné a vzájemně si odporující. Lid se bouří, a tak všechny politické strany mají ve svých programových prohlášeních prosazení zjednodušení předpisů a podstatné zkrácení doby přípravy staveb, které by bylo nejen ve prospěch stavebníka, ale vedlo by i ke zvýšení konkurenceschopnosti. V prostředí, kde již není fyzicky možné tak obrovské množství předpisů znát, se dobře daří mnoha nedobrým praktikám. Aby vůbec bylo možné cokoliv v této oblasti změnit, je potřeba přijmout zásadní změny, které se nebudou líbit všem. Vládní záměr obsahuje revoluční, ale komplexní řešení známých problémů, na které všichni nadávají. Málokdo celý záměr četl, ale přesto okamžitě nastoupil známý scénář, ve kterém ho mnozí odmítají. Při uplatňování vlastních ambicí říkají, že změna je nutná, ale nesmí se týkat nás. Tento zavedený scénář je při projednávání praktikován u všech nových předpisů, a většinou má za následek zákon ještě složitější a nepřehlednější. Máme jeden z nejpomalejších procesů povolování staveb na světě. Jsme na 156 místě ze 190 posuzovaných civilizovaných zemí. Bude potřebná odvaha dotknout se základů stávajícího práva a hlubší systémová koncepce. Pojďme se proto podívat na to nejdůležitější, co většinu projektantů požární bezpečnosti staveb a příslušníků státního požárního dozoru zajímá.

Hlavním cílem rekodifikace je zefektivnění, odstranění obstrukcí, průtahů a bariér, které dnes omezují výstavbu a rozvoj obcí. Musí být stanovena jednoduchá, aplikovatelná, vymahatelná a srozumitelná pravidla. Je také nezbytné lépe vymezit právní odpovědnosti. Pro jednoduchost jako příklad uvádím zpracování požárně bezpečnostního řešení na rodinný domek. Projektant musí respektovat požadavky uvedené v šesti předpisech (Vyhláška č. 499/2006 Sb., Vyhláška č. 246/2001 Sb., Vyhláška č. 23/2008 Sb., ČSN 73 0810, ČSN 73 0802, ČSN 73 0833), pokud řeší změnu nebo přístavbu domu, pak jich potřebuje sedm (ČSN 73 0834). Hned v první vyhlášce je uvedena povinnost zpracovat výkresy požární ochrany vždy, ve druhé jen v případě, kdy je stavba složitá a příslušník státního požárního dozoru si o ně požádá. Problém je už v tom, že složitost vidí jinak příslušník např. v Plzni a jinak v Hradci Králové, takže jednotný přístup není možný. V praxi je běžné, že projektant zpracovává i dvě požárně bezpečnostní řešení za den, a na pročítání tolika předpisů časová rezerva není. Řešení v souladu se záměrem vlády je. Poměrně letitá ČSN 73 0833 obsahuje jednoduchý a přitom dostatečně návodný text, který lze po malých úpravách převést do jedné vyhlášky, která by mohla obsahovat podobné zásadní nároky i na mnoho jiných druhů staveb, a může sjednotit požadavky z ostatních uvedených předpisů. Pro povolení stavby, kde je důležité její umístění pak může obsahovat i tabulky odstupových vzdáleností, které jako pomůcku pro stavební úřady již před více než dvěma roky zpracoval šikovný projektant ve svém volnu.

Odpovědnost za správnost, ekonomiku, bezpečnost a proveditelnost je i v současném stavebním zákonu a občanském zákoníku dlouho uvedena pro projektanta, zhotovitele, poddodavatele a stavební dozor. Jenže projektových dokumentací je mnoho, a určení, jestli je to zpracovatel projektu pro územní rozhodnutí, pro stavební povolení, prováděcí dokumentace, dokumentace skutečného stavu nebo dílenských výkresů, které ani do řádné dokumentace nepatří, dá soudu zabrat, protože jen výjimečně je zpracovatelem jedna osoba. V praxi je tak někdy nemožné rozhodnout, kdo ve skutečnosti za vadu stavby odpovídá.

Hlavní prioritou je co nejmenší počet správních řízení a správních rozhodnutí. V návrhu je proto uvedeno jen jedno, a to rozhodnutí o povolení stavby, které vzejde z jednoho povolovacího řízení sloučením dnešního územního řízení, stavebního řízení, EIA a dalších. Budou existovat jen dva druhy projektové dokumentace. Jedna pro povolení stavby, předkládaná stavebnímu úřadu, a druhá prováděcí, která žádnému řízení podléhat nebude. I dnes však musí v územním řízení pro stanovení odstupových vzdáleností projektant uvést, jak bude stavba užívána, z jakých konstrukcí, musí ji rozdělit do požárních úseků, stanovit případnou potřebu instalace požárně bezpečnostních zařízení, řešit příjezdovou komunikaci pro požární vozidla a zdroje požární vody. Bez těchto informací nelze stavbu umístit, proto se o změnu na úkor požární bezpečnosti nejedná. Správné umístění stavby má mimo jiné zajistit již dávno uzákoněnou šetrnost k sousedství, možnost údržby a oprav stavby z vlastního pozemku. Požárně bezpečnostní řešení dnes připouští přesah požárně nebezpečného prostoru na sousední pozemky, které tím jsou znehodnocovány, vznikají vyšší nároky na případné další stavby souseda a tím dochází i k omezení jeho práv. Prováděcí dokumentaci pro zhotovení stavby stavební úřad projednávat nebude. Aby nemohlo dojít ke snížení požární bezpečnosti, bylo dne 16. 1. 2019 na společném jednání Hospodářské komory (která je zpracovatelem rekodifikace stavebního práva) a GŘ HZS ČR dohodnuto, že GŘ HZS ČR stanoví druh staveb, u kterých chce i nadále vykonávat státní požární dozor, hasiči budou vydávat vyjádření k územně plánovací dokumentaci a k výše stanoveným druhům staveb. Prováděcí dokumentace nebude sice předmětem stavebního řízení, ale u vyhrazených staveb může být prováděcí dokumentace příslušníky státního požárního dozoru HZS ČR v části požárně bezpečnostního řešení ověřována jejich razítkem. Stavebník tak získá právní jistotu, že pokud bude stavba provedena podle této dokumentace, dostane i souhlas s užíváním stavby, potřebný pro vydání kolaudačního rozhodnutí. Pro příslušníky státního požárního dozoru se tak změní jen druhy staveb, pro které budou projektovou dokumentaci posuzovat, a to není nový úmysl. Podle zkušeností z výkonu státního požárního dozoru bych do vyhrazených druhů staveb zařadila stavby, u kterých je nejčastěji využíván inženýrský přístup, jako jsou např. shromažďovací prostory, budovy pro zdravotnictví s lůžkovým provozem, průmyslové stavby se složitou nebo nebezpečnou technologií s výjimkou drobných provozoven, sociální stavby a školy. Naprostá většina ostatních staveb by měla mít základní požadavky uvedené v jedné vyhlášce podle kategorií staveb, které porozumí všichni účastníci a budou tak i vymahatelnější. Téměř dvě desítky let jsem jako projektant a investiční technik na velkých průmyslových stavbách pracovala jen se dvěma projektovými dokumentacemi, a to pro vydání územního rozhodnutí a pro vydání stavebního povolení. Obsahovaly jen skutečné požadavky bez opisování mnoha bloků do různých textů, v prováděcí dokumentaci byly detaily, výkazové tabulky, dílenské výkresy statika a konkrétní určení materiálů, konstrukcí a hmot. Byly mnohem méně obsáhlé, ale dalo se podle nich skutečně stavět. Proto vím, že je to možné. Slýchám časté námitky i z nejvyšších orgánů, že na takovou odpovědnost projektantů, zhotovitelů, stavebních dozorů a výrobců není naše společnost připravena a měly by je proto i nadále garantovat úřady. Více než dvacet let je odpovědnost v evropských i českých zákonech přesně určena a nikde v ní žádný úředník není. Jak dlouho si na to potřebuje společnost zvykat? Je to jen o vymahatelnosti práva. Bylo vydáno mnoho předpisů v rámci EU, mnoho nálezů a rozhodnutí našich soudů, které jsme povinni respektovat, ale nikdo to nedělá. Každý se rychle naučí správně chovat, pokud dojde ke skutečnému zjednodušení požadavků a pravidel a tím také ke snadnějšímu vymáhání práv.

Nový zákon by měl výrazně zredukovat střety mezi žadateli o povolení stavby s veřejností, spolky se zaměřením na ochranu životního prostředí a s vlastníky sousedních nemovitostí, zamezit zneužívání práva a nekonečným obstrukcím. Bude se jednat o nastavení konkrétních hledisek, které předmětnému zájmu odpovídají (například soused nebude moci zasahovat do navrhované dispozice stavby apod.).

Současnou délku řízení významně ovlivňují i dotčené orgány, které chrání veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Lhůty pro vydávání vyjádření jsou řešeny i dnes, kdy rychlá novela předpokládá, že pokud dotčený orgán do požadované lhůty vyjádření nevydá, má se za to, že souhlasí. Tento předpoklad zůstane. Cílem je vytvoření nové soustavy státních orgánů s jasnými hierarchickými vztahy, jednotným řízením a metodickým vedením, kde půjde o efektivní protikorupční systém. Povede k vytvoření dvoučlánkové konstrukce, kterou bude tvořit Nejvyšší stavební úřad a krajské stavební úřady se sídlem v jednotlivých krajích a detašovaných pracovištích, které sídlí v obcích s rozšířenou působností. Jinými slovy, zůstanou tam, kde jsou, ale nebudou kvůli možné podjatosti zaměstnanci těchto úřadů. Neznalost práva a vlastních kompetencí dokumentuje i připomínka jednoho starosty k věcnému záměru, kterému se nelíbí, že už nebude moci sám rozhodovat o povolování staveb. Patrně díky obrovskému množství zákonů a vyhlášek ještě nepochopil, že tuto pravomoc nikdy neměl a potvrzuje tak i existující systémovou podjatost a korupci, kterou je třeba vyloučit nebo alespoň maximálně omezit. V navrženém systému budou řízení v prvním stupni zajišťovat detašovaná pracoviště krajského stavebního úřadu a o opravných prostředcích ve druhém stupni bude rozhodovat tentýž krajský stavební úřad z krajského ústředí. Nejvyšší stavební úřad převezme, zkoncentruje a nahradí některé kompetence stávajících ministerstev (s výjimkou MO pro vojenské stavby) a stane se ústředním orgánem státní správy ve věcech územního plánování, územního řízení, stavebního řádu a vyvlastnění. Nebude podléhat žádnému ministerstvu a bude řízen vládou. Předsedu Nejvyššího stavebního úřadu bude jmenovat vláda na návrh ministra pro místní rozvoj. Vnitřně se bude členit na sekce, odbory a oddělení podle charakteru jednotlivých činností a věcných specializací, vycházejících ze stávající logiky speciálních, vojenských a jiných stavebních úřadů, orgánů EIA a územního plánování. Specializaci v oboru požární bezpečnosti staveb na stavebních úřadech budou moci posuzovat speciálně vyškolení stávající zaměstnanci stavebních úřadů nebo projektanti s touto autorizací, kteří pracují v malých kancelářích nebo doma, a nebudou se chtít přeškolovat na projektování v systému BIM. V neposlední řadě to může být i příslušník HZS, který má problém s prokázáním fyzické zdatnosti nebo zdravotní komplikace a sám se pro takovou změnu rozhodne. V tichosti takový dvoustupňový systém realizoval Katastrální úřad a funguje dobře. Ostatně před revolucí takto pracovaly Okresní inspekce požární ochrany (OIPO) a Krajské inspekce požární ochrany (KIPO), rozhodovaly rychle a dobře se znalostí konkrétního prostředí, tehdejší Hlavní správa požární ochrany v Praze nebyla zavalena podněty k přezkoumání a stížnostmi.

Nejvíce odporu a fám je kolem integrace vybraných agend dotčených orgánů do rozhodování stavebních úřadů. Především je nutné zrevidovat počet dotčených orgánů v rámci působností jednotlivých rezortů. Současně vydávaná stanoviska, závazná stanoviska, rozhodnutí apod. přináší komplikace nejen počtem jejich druhů, ale i stanovováním nereálných podmínek, někdy si navzájem odporujících, často jsou účelově napadány dalšími účastníky řízení a jejich přezkum prodlužuje řízení. Proto budou jednotně vydávána vyjádření, která budou sloužit jako běžné podklady (důkazy) pro rozhodnutí stavebního úřadu. Zvláštním právním předpisem se doposud řídí 12 speciálních stavebních úřadů a jejich postavení plyne ze 40 zákonů. Odborná úroveň výkonu speciálních stavebních úřadů je dlouhodobě předmětem kritiky, o čemž svědčí důkaz, že 88 % šetření podnětů končí zjištěním pochybení na straně úřadu. Většina dotčených orgánů pracuje na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností a na krajských úřadech. Jejich integrace (tj. změna zaměstnavatele) do dvoustupňového Nejvyššího stavebního úřadu tak je logická. Námitka, že úřady nebudou jásat nad strpěním jiného úřadu ve své budově, mě vede k otázce, jestli ještě stále mluvíme o státních úřadech všech typů, byť s jinými pravomocemi nebo o s. r. o., která nejsou placena ze státního rozpočtu.

Nové stavební právo musí odpovídat i možnostem 21. století. Proto by měla být samozřejmostí elektronizace stavební agendy. Takový systém umožní paralelní práci všech orgánů veřejné moci a posílí práva účastníků povolovacích řízení, kteří budou moci kdykoliv po přihlášení do systému on-line nahlédnout do určitých částí správního spisu. Bude možné elektronické podání prostřednictvím interaktivních formulářů i dokumentace a ostatních podkladů. Ve výhodě tak budou projektové firmy, které již pracují v systému BIM. Do výběrových řízení na dodavatele stavby ostatně mají být již za dva roky předkládány projektové dokumentace v tomto systému, který zajišťuje větší ochranu soukromí, obchodního tajemství i autorských práv k projektu stavebníka.

Povolení stavby trvá v naší zemi 5 a více let, pokud nedojde k soudnímu přezkumu, který může tuto lhůtu o několik dalších let prodloužit. Rekodifikace stavebního práva zkrátí tuto lhůtu maximálně na jeden rok. Zasáhne však mnoho institucí a předpokládá velké změny i v justici. Dotknout se základů stávajícího práva a vypracování hlubší systémové koncepce vyžaduje odvahu. Přeji všem, kteří se budou podílet na vypracování podrobností stavebního zákona, vyhlášek a dalších předpisů, aby se dokázali oprostit od současného režimu, snažili se pochopit rekodifikaci jako celek bez ohledu na to, co pro ně bude změna osobně znamenat. Návrh obsahuje osvědčené postupy z minulosti, ověřené principy okolních srovnatelných zemí i nové možnosti techniky. Jako bonus předpokládá bezplatný přístup k normám, jak o tom již ostatně dávno rozhodl soud, kdy by měl náklady za jejich využití hradit stát.

Ivana Nohová

Sdílejte článek

Další články v sekci Technický zpravodaj